复杂科学管理视角下的我国铁路运输监管分析

复杂科学管理视角下的我国铁路运输监管分析

复杂科学管理视角下的我国铁路运输监管分析

摘要:科学高效的铁路运输监管是保障铁路健康可持续发展的必要手段。本文基于复杂科学管理理论的指引,结合调研实际,将复杂科学管理观点运用到铁路运输监管研究中,提出优化铁路运输监管过程、创新铁路运输监管机制、加强铁路运输监管评价等建议,对构建我国铁路运输监管体系进行了积极探索。

关键词:复杂科学管理;铁路运输;监管体系;评价

中图分类号:F532;U298 文献标识码:A

铁路以运输能力大,运输速度快,运输成本和能耗低,经常性、连续性和通用性好等特点和优势,成为已知最有效的陆上交通运输方式,在国民经济中具有非常重要的地位和作用。随着我国铁路改革进程不断推进,实施有效的铁路运输监管成为保障铁路健康可持续发展的必要手段,但由于监管本身涉及主体、对象、内容、方式和方法等众多内容,铁路运输监管是一个高度复杂的系统,既有理论研究已相对滞后。

1 我国铁路运输监管现状

按照监管主体及其职能权限来看,国家发展改革委和交通运输部下属的国家铁路局主要负责我国铁路的监管工作,其中国家发展改革委主管铁路投资准入、运价和成本监管,同时授权国家铁路局对部分运输价格实施监管;国家铁路局承担行业的运营准入、安全监管和服务质量监管等职能,并参与铁路发展规划制定等工作。此外,部委之间的铁路安全管理协调则由国务院安全生产委员会负责,其拥有铁路安全事故调查权限[1]。

按照监管内容来看,铁路运输监管主要包括运价监管、市场准入监管、安全监管和质量监管。运价涉及价格,一般都是由国家定价和指导定价,运价监管是政府监管的核心内容;铁路运输关系到国家经济发展、社会安定和民众生活,市场准入监管是政府对自然垄断行业监管的一项基本内容;铁路企业必须以安全生产为本,安全监管具有明显的强制性和制约性;铁路具有自然垄断性和普遍服务性[2],质量监管满足公众性、社会性和服务优质性的需求。

2 铁路运输监管调研基本情况

2018年9月至2019年4月,国家铁路局市场监测评价中心联合华东交通大学组织开展调研,通过实地访谈及问卷调查的方式,了解铁路运输监管情况,分析验证有关问题,由点及面地找寻科学规律,为探索我国铁路运输监管研究积累了一定的基础。

2.1调研方法

调研现场走访的铁路运输企业,为中国铁路哈尔滨局集团有限公司和中国铁路沈阳局集团有限公司,相应的铁路监管部门为沈阳铁路监督管理局,是国家铁路局所属负责东北地区地方铁路监管的专业机构。

调研问卷共设置题目4道,其中单选题和多选题各2道,主要目的是全面了解铁路运输监管的方式和效果,总结分析当前存在的问题并研究提出解决策略。调研采用了定性分析与定量分析相结合、逻辑推理与具体实证相结合、现场调查与理论分析相结合等研究方法,通过有目的、有计划地收集事实来证明假说,对调查收集到的资料进行分析、综合、比较、归纳,努力使研究结果得到科学验证,从而得出规律性结论。

2.2调研结果

调研走访了地区铁路监督管理局及其辖区铁路企业并调查了解监管情况,主要包括铁路运输安全、铁路工程质量安全、铁路运输设备产品质量安全以及铁路运输服务质量和公益性运输任务监管等方面。

调研共发放调查问卷220份,回收有效问卷213份。经统计所有回收的有效问卷数据结果显示,认为定期检查是最主要监管方式的调查者占比居首,其效果也被认为是相对最好的。此外,大部分调查者认为铁路运输监管应涉及事前、事后和事中全过程,见表1。

2.3调研分析

现场走访中发现,铁路企业普遍认为设立铁路监管部门是民心所向,有利于督办和解决结合部问题,促进监督检查和问题整治成为常态,为铁路安全和质量提供保障。目前,地方铁路运输监管部门辖区的铁路运输企业对其工作大多持肯定态度,认为监管部门能够经常深入现场,了解基层情况,对安全工作掌握准确,专业指导和监督检查到位,对铁路运输安全生产起到了较好的监督管理作用且作用发挥较为充分。

问卷调查中发现,参与问卷填写的人员中有近一半认为重监管、轻服务是目前铁路运输

监管部门对铁路运输企业监管所存在的最主要问题,见表2。

归纳总结我国铁路运输监管存在的问题,主要包括三方面:一是监管方式手段匮乏,监管力量和程度尚且有限;二是监管部門独立性弱,监管过程不流畅;三是监管评估评价缺失,监管效果不尽如人意。

3 基于复杂科学管理的铁路运输监管研究

相较于传统的管理思想,兴起于20世纪90年代的复杂科学管理(Complex Science Management)是一个全方位新视角的管理学理念。复杂科学管理的思维模式由分割式转变为系统式,管理方式由以控制为主转变为以激励为主,发展重点由组织个体转变为更大范围的组织和环境,管理观念由当前价值和有形资源转变为潜在价值和无形资源,管理方法由单一的定性分析或单一的定量计算转变为定性定量结合,而且是在充分定性分析基础上进行定量计算。因此,复杂科学管理理念的产生,既给管理者提供了新思维、新方式、新观念,又给管理研究者提供了新理念、新思路、新方法。

我国铁路运输监管涉及到多主体、多客体、多环节、多层次,监管工作又具有高度的动态性,从复杂科学管理的角度研究铁路运输监管,对现有模式进行监管理念的转变和监管流程再造,不仅是一个全新的视角,也有利于解决我国铁路运输监管工作中的实际问题。运用复杂科学管理的系统思维模式构建铁路运输监管体系,主要研究策略包括:

3.1优化铁路运输监管过程

复杂科学管理认为,一个成熟的组织要站在更广阔的空间里多角度地思考问题,将关注点放在更大范围的组织和环境的发展上而非仅仅注重组织个体的发展。鉴于监管本身就是监管部门对市场主体经济社会活动的微观干预,目前我国铁路运输监管以政府管理为主,仍存在着法律欠缺、过程不透明、方式方法滞后等问题,因此科学高效的铁路运输监管需要加强政企协同,优化形成铁路运输监管过程的完整链条,要确保监管范围全覆盖、监管内容无漏项、监管责任不缺位。在铁路运输监管过程中,各关联方应协同配合,避免可能存在的职能交叉、职责空白、权责不明等问题,各级政府制定完善相关法律法规,确保有法可依;监管部门积极作为,以帮助解决问题为主,发现问题通报为辅;运输企业致力经营,提供安全优质的产品和服务。 3.2创新铁路运输监管机制

面对新时代的机遇和挑战,加快“创新”步伐,不仅局限于技術创新,还包括管理创新和制度创新。复杂科学管理认为,在正常情况下,组织需要获得利益,必须创新;在非正常情况下,组织遇到危机、突发事件,不只是简单地恢复,而是需要改革、创造、洞察机遇,也需要创新[3]。为适应我国铁路现代化发展的要求,铁路运输监管机制创新势在必行,建立形成一个拥有良好现代的监管规则、先进规范的监管方法、开放透明的监管程序、专业负责的监管人员、合理有效的监管权力制衡的铁路运输监管机制。根据铁路市场环境的变化,激励监管方式、监管内容、监管手段等多方面创新,例如不断强化铁路运输安全和铁路运输质量等社会性监管职能,逐步缩小铁路运价和市场准入中经济性监管范围,以提高铁路运输监管机制响应技术进步和市场变革的能力。

3.3加强铁路运输监管评价

监管部门不同于其他传统的行政部门,要对广大公众负责,所以必须确保监管部门不受利益关联方所干扰,能够依法独立行使监管职权。复杂科学管理为铁路运输监管评价提供了新的思路——定性与定量相结合的系统评价体系,即复杂的管理问题都由定性因素和定量因素互相影响,其概念模型需要涵盖描述众多关系(包括定性和定量)的因素,运用定量结论进行定性归纳,从而形成解决问题的方案。为确保铁路运输监管部门能够独立地、专业地履行职能,必须加强对铁路运输监管的绩效评估,或可引导公众参与,从而提高监管透明度。建立铁路运输监管评价体系,除了从监管满意度调查、问题响应速度及投诉受理率等“硬质量”方面规定铁路运输监管评价指标外,也要对“软质量”方面确立评价标准,同时引入外部监管与评价机制,采用科学、客观的评价手段,实现高质量、规范化的铁路运输监管。

4 结束语

复杂科学管理的核心是系统思维模式。从复杂科学管理理论的角度,结合调研实际分析验证我国铁路运输监管现状并指出当前存在的问题,采用以整体观为核心的系统思维模式的方法,在协作性、创新性、系统性等复杂科学管理原则的指引下,针对我国铁路运输监管体系构建提出优化铁路运输监管过程、创新铁路运输监管机制、加强铁路运输监管评价的合理化建议。

参考文献:

[1] 王磊.我国铁路监管改革现状、存在的问题及完善思路[J].中国物价,2015(5):28-31.

[2] 杨金英.铁路行业政府监管体系建设研究[C].全面建设小康社会:中国科技工作者的历史责任——中国科协2003年学术年会论文集(上),2003.

[3] 徐绪松.复杂科学管理:新时代呼唤新的管理理论[J].清华管理评论,2017(11):20-26.

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