超大城市流动人口积分落户参与和定居选择研究

超大城市流动人口积分落户参与和定居选择研究

关键词:超大城市;流动人口;居住证;积分落户

摘 要:超大城市流动人口积分落户及定居意愿均偏低,且积分落户意愿普遍弱于定居意愿,表明现行积分落户政策对流动人口落户及定居激励作用有限,导向功能不足。学历、职业、收入等因素与流动人口积分落户意愿显著正相关,表明现行积分落户政策对低端流动人口确具筛除与排斥作用。现行居住证积分落户政策的突出弊端是在居住证和积分落户之间缺乏有序赋权体系,应以“居住证+N年限”赋权代替积分赋权,建立梯级赋权体系,加强流动人口属地化服务。建立投资经营、专业人才、普通劳动者三套积分落户指标体系,用分类积分落户代替综合性积分落户,以减免其过于向人才等倾斜之弊。

中图分类号:C922 文献标志码:A 文章编号:1001-2435(2020)05-0077-10

Migrant Population’s Participation in Points-Based Registration and Settlement Choice in Megacities

—Discussing the Implementation Effect and Optimization Path of the Points-Based Registration System

XIE Bao-fu,YUAN Qian (School of Public Administration, Beijing University of Aeronautics and Astronautics, Beijing 100191, China)

Key words: magacities; migrant population; residence permit; point-based household registration system

Abstract: Migrant population is low in their willingness to get the hukou through point-based household registration system or settle down in megacities in China, and generally the former is weaker than the latter. This indicates that the current point-based household registration policy has limited stimulating effect on the willingness of migrant population to get the hukou or settle down in megacities, and the guiding function is insufficient. The factors of education, occupation, and income are significantly and positively related to the willingness of migrant population to get hukou, indicating that the current point-based household registration policy does have a screening and exclusion effect for low-end workers. The prominent drawback of the point-based household registration policy is the lack of an orderly weighting system between the residence permit and the hukou. The “residence permit + N duration” empowerment method should be used instead of the point-based method to establish a ladder empowerment system to strengthen the localization services of the migrant population. It is necessary to establish three sets of point-based household registration system for investment management, professional talents and ordinary laborers, and use the classification of points to settle in place of comprehensive points to reduce the disadvantages of preference to talents and wealthy people.

一、引 言

2010年以來,积分落户逐渐由农民工落户城市政策演变为超大城市解决存量流动人口落户问题的政策工具,被誉为破除户籍坚冰的务实之路[1]和完善社会治理的创新之举[2],受到党中央和国务院的高度重视。中共中央、国务院 《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见(2020年3月30日)》明确指出,要深化户籍制度改革,推动超大城市调整、完善积分落户政策。

作为改革热点和难点问题,积分落户向为学界所热议。在政策实施成效、问题及对策方面,不少学者认为,积分落户政策有利于突破户籍藩篱,解构依附于户籍制度的基本公共服务,推进城乡一体化发展,但也存在积分体系不合理、排斥低端流动人口、落户指标紧张且分配不公、公共服务未配套、城乡联动改革不协调等不足。[1,3,4]一些学者甚至认为,该政策本质上是城市自利选择的产物,[5]旨在利用积分筛选排斥流动人口,会导致地区间人力资本、城乡公共服务、个人发展等差距加大。[6]因此,有学者建议妥善处理积分落户与人口调控的关系,确定合理的落户规模;[7]提高实用技能和年限指标的权重值,适当降低学历指标的权重值[8];减少流动人口积分落户风险,确保政策公平;[6]加强政府部门之间、区域之间的协调,完善配套服务。[1] 在流动人口积分落户参与及定居選择方面,李飞等发现,定居意愿、户籍价值会影响流动人口积分落户需求。[9]蔡龙湖指出,传统土地价值观、城市生活压力(就业、住房、子女教育等方面压力)、政策认知不足、文化程度有限等会导致农民工积分落户意愿不足。[10]谢建社等发现,社会资本和人力资本均低时,流动人口既无长期居留意愿也无落户意愿;二者皆高时,流动人口既有长期居留意愿也有落户意愿;相对非农流动人口,农业户口的流动人口虽更渴望落户城市却并无长期居留城市意愿;属地社会参与较多的流动人口长期居留城市却不落户的意愿更浓。[11]王春兰等发现,年龄和性别差异既直接影响流动人口定居意愿,又通过学历、职业等因素间接影响其定居意愿;经济收入对流动人口定居意愿影响显著。[12]陈文哲等发现,流动人口教育程度越高,越能在城市获得更好的工作,收入越多,定居意愿越强。[13]赵艳枝发现,相对非家庭式流动,家庭式流动成本大,再迁移可能性低,更易就地定居。[14]黄乾发现,与城市社会融合越好,农民工定居城市愿望越强。[15]王玉君发现,与本地人互动等因素既直接对城市定居意愿产生正向影响,又积极影响城市归属感,间接提升定居意愿。[16]

总体看来,学界对积分落户的考察多止于政策方案及实施的评述,相对缺乏政策适用对象视角的考察,对流动人口积分落户意愿关注很少;对流动人口定居意愿虽有所关注,但缺乏对京、穗、深流动人口的专门考察。鉴此,本文拟以京、穗、深实地调研数据为依据,从总体而非三地比较的角度,1考察超大城市流动人口积分落户意愿、定居意愿及其差别,找寻影响意愿的关键因素,为相关政策分析提供必要的理据,以期从一个侧面检视现行积分落户政策的成效与不足,进而提出完善超大城市积分落户政策、促进流动人口就地市民化的思路与建议。

二、研究设计

(一)数据来源

本文所用数据源于本课题组于2017年7月至2018年6月在北京、广州、深圳就流动人口居住证积分落户问题所做的问卷调查。调查地点涉及北京市西城区、东城区、海淀区、朝阳区、昌平区、丰台区、房山区,广州市天河区、番禺区、越秀区,深圳市福田区、罗湖区、南山区等。所选调查点位均为各区流动人口云集之地。为避免批量派发问卷常有的雷同、不实之弊,课题组派员亲临现场向流动人口逐一发放问卷,解析问卷,及时回收,相对有效地保证了调查结果的真实。本调查共收回有效问卷2 573份,其中,京、穗、深分别为896份、819份、858份,三地样本数大体均衡,进一步筛选后,最终纳入本研究的样本数为2 358个,京、穗、深各自保留样本809个、746个、803个。

(二)变量选取

1.被解释变量

为考察积分落户政策效应,本文以流动人口积分落户意愿和定居意愿作为被解释变量。问卷以“您是否准备参加积分落户”设问,设计“是”“否”选项揭示流动人口积分落户意愿。定居意愿以“您未来的定居意愿”设问,设置“流入地定居”“回老家定居”“到其他地方定居”三选项,将选择后的两项合并为“非流入地定居”,将定居意愿定义为二分类变量。

2.解释变量

为统计方便,基于取值分布检查结果,本文对部分自变量进行重新编码。个人因素中,将婚姻状况中“未婚”“离婚或丧偶”合并为“不在婚”,博士与硕士合并为“研究生”。根据京、穗、深消费现状,将月收入5 000元以下视为“低收入”,月收入5 000—10 000元视为“中低收入”,月收入10 001—15 000元、15 001—20 000元、20 001元以上视为“中高收入”。因居住、就业、医疗卫生和子女教育服务满意度四变量间相关度高,为避免多重共线性问题,本文对其进行主成分处理,提取共同因素。该因素可解释变量组68.075%的变异量,具有可靠性。1共同因素命名为“公共服务满意度”。根据研究假设和问卷所得数据,自变量选择如表1所示:

(三)研究假设

第一,个体因素假设。个体因素包含人口学特征、人力资本特征、户籍身份等。本文以性别和婚姻表征流动人口特征。Stark和Taylor指出,性别、婚姻状况等因素影响个体迁移行为。[17]通常情况下,女性比男性更重视生活稳定性,更渴望结束“人户分离”的漂泊感,故假设女性积分落户及定居意愿强于男性。在婚者出于家庭发展、子女教育等考虑更倾向于举家迁居,更渴望市民待遇,故假设在婚者积分落户及定居意愿强于非在婚者。人力资本彰显个体的素质和谋生能力,城市自利行为又决定了其对流动人口年龄、学历、技能等的偏好,故假设年轻、高学历、高技能者积分落户及定居意愿更强。职业类型与月收入水平表征社会地位。职业越稳定、月收入越高者生存能力越强,越具市民化潜能,故假设“中高端管理、技术、生产、销售或服务从业者”“个体或私营老板”的积分落户及定居意愿强于“低端管理、技术、生产、销售或服务从业者”,中高收入者的积分落户及定居意愿胜于低收入者。相对城—城流动人口,乡—城流动人口处于人力资本和社会资本的劣势地位,且落叶归根的情怀更浓,流动的临时性更强,故假设其积分落户及定居意愿弱于城—城流动人口。

第二,流动方式假设。独自居住者一般是个人流动,与家人或对象同住者常是家庭或准家庭式流动。相较于个体流动者,家庭式流动成本更高,决心更大,回乡几率更小,对流入地公共服务需求更大;同时,在流入地有近亲属者可凭借亲缘网获取更多发展机会。盛亦男研究发现,以家庭形式长期稳定居住于城市的流动人口具有强烈的定居意愿,对各项社会服务的刚性需求促使其产生迫切的落户愿望。[18]迁移网络理论指出,因血缘等关系纽结而成的人际关系组合网络及其所隐含的社会资本与支持力量,对流动人口的迁移决策有促进作用。[19]故假设与家人或对象同住者的积分落户及定居意愿胜于独自居住者,在流入地有近亲属者的积分落户及定居意愿强于无近亲属者。

第三,参与、融入假设。杨菊华研究发现,社会参与、融入程度反映流动人口被主流社会接受和适应流入地社会文化环境情况。[20]张鹏等认为,流动人口社会参与、融合程度越深,获取户籍、扎根城市的愿望越强。[21]本文选取社会管理或服务参与(行为适应)、在流入地“家”的感觉(归属感)、居住证办理意愿(身份认同)三项指标反映流动人口在流入地参与、融入状况,假定流动人口社会管理或服务参与频率越高、在流入地“家”的感觉越浓、居住证办理意愿越强,越希望积分落户、就地定居。 第四,超大城市特殊性假设。推拉理論认为,迁入地的拉力因素对人口迁移行为作用明显。[22]劳动力迁移理论认为,预期收入是人们做出迁移决定的关键因素,预期收入不仅包含显见的物质性收入,而且包含难以量化的潜在福利性收益。[23]相较于二三线城市,京、穗、深可凭借优良的社会秩序、更多的发展机会、更好的生活质量、更高的社会地位等独特禀赋对流动人口产生很强的拉力。但是,超快的工作节奏、高企的房价房租、拥堵的交通、糟糕的空气等特征对流动人口也有一定的推力。因此,假设超大城市的社会秩序、发展前景、生活质量、户口价值与流动人口积分落户及定居意愿正相关,环境及生存压力等与流动人口积分落户及定居意愿负相关。“以足投票”理论认为,人们通过迁移追求符合自己偏好的公共服务水平和税收负担组合。[24]超大城市流动人口规模巨大,居住及随迁子女教育服务欠账相对较多,亟需流入地政府提供公共服务,故假设流动人口越需要属地公共服务,流入地政府提供的公共服务质量越高,流动人口越想积分落户,就地市民化。超大城市人口调控政策严苛,落户指标十分有限,绝大多数普通流动人口即使有就地定居意愿,也不敢有积分落户之类“非分之想”,故假设超大城市流动人口积分落户意愿弱于定居意愿。

第五,政策认知假设。政策宣传对受众政策认知深具影响力。积分落户政策是惠民之策,是流动人口的福音。政策宣传越到位,流动人口越了解其政策内涵,积分落户及定居意愿理应越强。

(四)方法与模型

本文主要采用描述统计和推断统计分析流动人口积分落户及定居意愿。描述统计借助列联分析各变量的基本特征以及流动人口积分落户意愿和定居意愿的内部差异。推断统计选用二分类Logistic模型,研究影响积分落户及定居意愿的因素。

本文所选被解释变量均为0-1型变量,适用二分类Logistic回归模型,设P1为愿意积分落户的概率,1-P1为不愿意积分落户的概率,P2为愿意就地定居的概率,1-P2为不愿意就地定居的概率,对P1和P2做Logit变换,[logit(P1)=ln(P11-P1)]、[logit(P2)=ln(P21-P2)],最终构建的Logit模型如式(1)和式(2)。

[logit(P1)=β0+β1×1+β2×2+…+βixi+μ](1)

[logit(P2)=β0+β1×1+β2×2+…+βixi+μ](2)

其中,β0为常数项,xi为自变量,即影响落户及定居意愿的因素;βi是自变量xi的回归系数,表示自变量xi每改变一个单位ln(P/1 – P)的改变量,μ为残差项。

三、实证分析

(一)流动人口积分落户及定居意愿的描述性统计

统计结果显示,愿意积分落户、就地定居的流动人口分别为33.7%、41.1%,流动人口积分落户意愿弱于定居意愿,积分落户政策实施效果并不理想,对流动人口就地市民化意愿激励作用有限。

个体因素方面,男性流动人口的积分落户意愿强于女性,但定居意愿二者基本相当。在婚流动人口的积分落户及定居意愿强于不在婚者。27—55岁流动人口的积分落户及定居意愿显胜18—26岁及56岁以上者,27—55岁群体内部差异较小。文化程度、收入水平与流动人口积分落户及定居意愿正相关。“中高端管理、技术、生产、销售或服务人员”“个体或私营老板”及其他类型从业者的积分落户及定居意愿强于“低端管理、技术、生产、销售或服务人员”。非农户口者的积分落户及定居意愿强于农业户口者。流动方式方面,与家人或对象同住者(近似以家庭或准家庭方式流动者)的积分落户及定居意愿强于独居及其他居住方式者,在本地有直系亲属以外近亲属者的积分落户及定居意愿强于无近亲属者。城市特殊性方面,看好超大城市发展空间、生活质量及户口价值者的积分落户及定居意愿强于不看好者,环境压力并未削弱流动人口积分落户及定居意愿,但生存压力降低了流动人口积分落户和定居意愿;对流入地居住、就业、医疗卫生及子女教育服务满意者,积分落户及定居意愿较强。社会融合方面,参与社会管理或服务活动越活跃、对流入地“家”的感觉越浓、居住证办证意愿越强者,越愿意积分落户及定居,但定居意愿显胜积分落户意愿。流动人口对相关政策越了解,积分落户及定居意愿越强。

值得注意的是,流动人口积分落户意愿和定居意愿之间存在明显差异。对性别、婚姻、年龄、学历、职业、收入、户籍、流动方式、属地服务、参与融入等变量进行内部差异分析,发现除个别情况外,流动人口积分落户意愿普遍弱于定居意愿,可见现行积分落户政策对流动人口就地市民化激励作用有限。为进一步证实统计结论,兹用二元logistic回归模型,探讨影响流动人口积分落户及定居意愿的因素,并对影响积分落户意愿和定居意愿的因素进行对比。

(二)流动人口积分落户及定居意愿的影响因素

本文根据被解释变量分别设置5个嵌套模型,模型Ⅰ考察个体因素对流动人口积分落户及定居意愿的影响,后续模型逐步纳入流动方式、参与融入因素、城市特殊性因素、政策感知因素,所有模型均通过显著性检验且解释力度逐渐增强。相关回归分析结果如下。

个人因素方面,性别对积分落户意愿和定居意愿均无显著影响,说明性别不是影响积分落户和定居意愿的重要因素。婚姻状态显著影响积分落户意愿和定居意愿。在婚者的积分落户和定居意愿显著强于不在婚者。前文假设成立。年龄对流动人口积分落户意愿有显著影响,但对定居意愿无显著影响。相对18—26岁群体,27—45岁流动人口的积分落户意愿最强,原因可能在于27—45岁流动人口既符合城市积分落户年龄加分要求,又在流入地缴纳社保、合法居住时间较长,离积分落户目标相对较近,因而越想参与积分落户。文化程度对流动人口积分落户意愿的影响胜于定居意愿,前者在1%水平上显著,后者在5%水平上显著,表明人力资本是流动人口立足超大城市的基本支撑。从积分落户意愿来看,大专以上学历者的落户意愿显著强于高中(中专)以下低学历者,且学历越高,积分落户意愿越强,表明积分落户政策对低学历群体有筛除性与排斥性。本科与研究生的定居意愿显著强于高中(中专)以下学历者,大专(高职)学历者与高中(中专)以下学历者的定居意愿无显著差异,说明积分落户政策对大专(高职)学历群体的积分落户意愿有促进作用。中高端管理、技术、生产、销售或服务人员的积分落户意愿发生比是低端管理、技术、生产、销售或服务人员的1.5倍。该差异应是积分落户政策向稳定就业及高技能型人才倾斜所致。相对低收入流动人口,中低收入以上流动人口的积分落户及定居意愿更为强烈,表明收入水平是影响流动人口迁移决策的重要因素。高收入者可创造更多税收,是积分落户政策偏好的群体。高收入是流入者在超大城市安身立命之基,拥有更优的生活条件、更强的保障能力者,定居超大城市的可能性更大,与之相应,参与积分落户意愿愈强。户口类型影响定居意愿,但对积分落户意愿并无作用,说明积分落户政策对个人能力的侧重削弱了先赋性因素对流动人口迁移决策的影响。 从流动方式来看,迁移模式、流入地亲缘网络对流动人口积分落户和定居意愿均有显著影响,迁移模式对积分落户意愿的影响略强于定居意愿。积分落户政策允许申请者未成年子女随迁,便于其获取超大城市教育资源,由是提升了流动人口积分落户意愿。家庭或准家庭式迁居者的积分落户意愿显著强于个体迁居者,发生比是后者的1.5倍,定居意愿结果与之相似,说明家庭或准家庭式迁居确是影响流动人口市民化意愿的重要因素。流入地近亲属网络对定居意愿的影响强于积分落户意愿,可能的原因是近亲属网络提供的支持虽有助于流动人口获得情感寄托、发展机会,产生城市归属感,但积分落户政策考察的是流动人口个体综合能力,与亲属网并无直接关联,因而亲属网对其参与积分落户的影响不大。

参与融入因素显著影响流动人口的积分落户及定居意愿。未参加社会管理或服务工作者的积分落户意愿显著弱于参加者。在流入地“家”的感觉越浓,越愿意办理居住证者,积分落户意愿越强,表明社会融入与归属感是影响流动人口积分落户意愿的重要因素。定居意愿方面,未曾参加和偶尔参加社会管理或服务工作者的定居意愿无显著差异,经常参加者的定居意愿发生比是未参加者的2.1倍。在流入地偶尔、经常产生“家”的感觉者的定居意愿发生比分别是无此感觉者的2.6倍、14倍,有居住证办理意愿者的定居意愿是不愿办证者的2.1倍,说明流动人口社会参与越深、归属感越强,越愿意就地定居。该结果证实了社会融合对流动人口迁移决策的重要影响。

超大城市在社会秩序、生活环境等方面的特殊性对流动人口积分落户意愿并无显著影响,但视超大城市户口为荣誉和地位象征者的积分落户意愿显著强于持相反观点者,对流入地居住、就业、医疗卫生及子女教育服务越满意者,积分落户意愿越强。在不考虑积分落户的情况下,认为超大城市生活质量更高者,定居意愿更强。

政策了解程度对流动人口积分落户意愿有正向影响,流动人口越了解积分落户政策,参与积分落户意愿越强。但流动人口对积分落户政策了解程度与其定居意愿间关系较弱(P值=0.051),表明积分落户政策知晓度并非影响流动人口定居意愿的关键因素。

四、讨论与建议

超大城市流动人口积分落户意愿弱于定居意愿,说明现行积分落户政策对流动人口就地市民化意愿激励作用有限。超大城市积分落戶指标有限,能积分落户的毕竟是少数。我们在肯定其政策价值之余,应认真做好未落户流动人口服务工作。

现行居住证积分落户政策的弊端是居住证赋权太少;积分落户赋权虽多(落户乃彻底赋予市民权利)却又小众,在起点(居住证)和终点(积分落户)之间缺乏有序赋权体系。如何充实该赋权空白?通行办法是建立积分赋权体系——以合法稳定就业、居住为基础积分指标,辅以文化程度、纳税、创新创业等加分指标,建立梯级积分赋权体系,积分越高,获得服务越多。该做法虽可有效解决城市公共服务有序开放问题,但缺点也相当明显。若流动人口事事都要积分,人人都去积分,相关审核、统计工作定会令管理部门不胜其烦。同时,任何积分制本质上都难免“掐尖”选优,与社会公正很难并行不悖。因此,建议改积分赋权为“居住证+N年限”赋权,规定持居住证是流动人口获得公共服务和便利的依据或前提,只要申领居住证,流动人口即可享有分量较轻的公共服务和便利,诸如办理出入境证件、换领或补领居民身份证、申领机动车驾驶证、报名参加职业资格考试、办理生育服务登记和其他计划生育证明材料等基本便利,以及享有基本公共卫生服务和计划生育服务、法律援助和其他法律服务、基本公共就业服务等权利。该类便利与服务“含金量”低,流动人口不会为之而专门流动,因而没必要为之设坡置坎;但对居住、子女教育、低保等分量较重的公共服务,应根据权利和义务相对性原理,以“居住证+合法就业、居住等年限”为标准,建立梯级赋权体系。例如,在流动人口规模超大、用公办学校解决随迁子女教育问题确有困难的情况下,城市政府可在坚持全面解决流动人口随迁子女教育问题的前提下,以“居住证+合法就业、居住等年限”为依据,规定哪些随迁子女优先入读公办中小学,哪些随迁子女入读合法民办中小学等。事实上,广州、深圳等地在随迁子女义务教育上早已采取类似做法,只不过其采用的是积分入学而非“居住证+N年限”入学罢了。在居住服务方面,规定流动人口只要办理居住证,即可承租准市场性质的流动人口公寓;但在公租房和共有产权房租售上,则以“居住证+合法就业、居住等年限”为依据,对租售对象严加区别。出租、出售的住房保障性越强,所需合法就业及居住等年限越长。

回归结果表明,以家庭或准家庭方式流动、社会融合程度较深的流动人口积分落户和定居意愿更强。调研数据也显示,在与家人或对象同住的流动人口中,约76%的人在本地居住3年以上,68%的人在本地有近亲属网络,需本地提供居住、就业、医疗卫生和子女教育服务的分别占74%、67%、87%、81%,可见其既与流入地联系相对密切,又亟需属地服务,超大城市应及时建立居住证赋权体系,重点解决好该类流动人口属地服务和就地市民化问题。

回归结果表明,高学历者、“中高端管理、技术、生产、销售或服务人员”、中高收入者积分落户意愿更强,而低学历、“低端管理、技术、生产、销售或服务人员”、低收入者积分落户意愿更弱,说明超大城市积分落户政策的主要受益者是人才而非普通劳动者。该导向强化了城市对高端人才的拉力和对普通劳动者的推力。真实的城市应是“高端与低端产业并存”“高雅与世俗同在”[25],一味追求高端而忽略低端,有碍城市正常发展。建议用分类积分落户代替现行综合性积分落户,建立投资经营、专业人才、普通劳动者三套积分落户体系,每套体系均视其适用对象和城市需要设定特色鲜明的积分指标,合理确定积分落户指标数,以期在选拔经营、专业人才之余,为城市开启一扇留住普通劳动者的窗。

超大城市流动人口积分落户意愿弱于定居意愿,是积分落户指标高度有限扭曲的产物。超大城市应根据中共中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》要求,尽力放宽落户限制,扩大积分落户规模;在周边合理布局卫星城,划定主城区边界,确保主城区和卫星城间有足够的“非城”地带(也即通风廊带)。在此基础上,适当开放卫星城的人口限制,拿出较多户口指标用于积分落户,对在卫星城居住且就业者予以适度倾斜。将主城区产业疏解到卫星城,在卫星城实现职住平衡,减免都市交通潮汐。 鉴于政策知晓度与流动人口积分落户及定居意愿之间均显著正相关,建议搭建各种政策宣传平台,开展各类积分落户宣传活动;流动人口协管员、社区网格员等应发挥熟人熟地、点多面广优势,零距离向流动人口宣传积分落户政策,让该政策春风化雨,深入人心。

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